2016年和2017年兩年時間累計化解過剩煤炭產能約5.4億噸。兩年時間，國發7號文所提從2016年開始，用三年到五年的時間，再退出產能5億噸左右的目標已實現。2018年煤炭去產能目標是1.5億噸。如果2018年這一目標能夠實現，則三年化解過剩產能約7億噸，距離“十三五”規劃提出的去產能8億噸的目標還有1億多噸的差距。

今年的《政府工作報告》提出，2018年要再壓減鋼鐵產能3000萬噸左右，退出煤炭產能1.5億噸左右，淘汰關停不達標的30萬千瓦以下的煤電機組。

國家能源集團政策研究室研究主管張熙霖分析認為，2018年煤炭去產能1.5億噸的目標與2017年基本持平，這體現了中央對去產能工作堅定推進的決心。

“如果2018年這一目標能夠實現，則從2016年算起，三年退出產能7億噸左右。”張熙霖說，“距離‘十三五’規劃提出的去產能8億噸的目標還有一段距離，去產能涉及的工作還需有一段時間才能較好完成。”

去產能呈現三個階段性特征

張熙霖認為，自2016年啟動煤炭去產能工作以來，大致可分為三個階段。第一個階段為2016年上半年，以國發7號文為標志，煤炭去產能工作正式拉開序幕。這一階段煤炭去產能工作的特點是實行總量控制，不區別對待，在控制總量上取得顯著效果。

從2016年下半年開始，煤炭市場開始劇烈波動，政策逐步調整為先進產能可以根據市場需求恢復330天生產，滿足市場供應，逐漸進入第二個階段，即以2017年為主要時期，去產能政策不再是總量控制，而是以市場需求為導向，產能置換政策開始有效實施，從減總量變成真正意義上的減產能。這一階段資源枯竭和虧損嚴重的礦井得以大面積退出，給先進產能讓路。

第三個階段即從2017年底開始，至未來可預測的一年內，結構性去產能、煤炭企業加快高質量發展成為去產能的指導，市場化、法治化去產能成為主要的手段。這一階段的重點將是區域產能置換，煤炭生產向重點地區集中，同時煤電行業的兼并重組和建立長效機制加快。

煤炭分析師蕭樊認為，在煤炭價格非常低迷的時候，煤炭去產能力度比較大，后期煤炭價格回升，重點落在了調結構上，先進產能開始釋放，而不是單純地“去”了。未來，經濟企穩向好后，更多精力將會放在有效供給上。

今年2月1日，國家發改委等四部門下發了《關于進一步完善煤炭產能置換政策加快優質產能釋放促進落后產能有序退出的通知》。《通知》在“鼓勵已核準(審批)建設煤礦通過實施產能置換淘汰落后產能，2018年9月30日之前上報產能置換方案的，產能置換指標折算比率可提高為200%”的同時，明確表示“對于本通知印發前已批復產能置換方案的此類企業，按200%比率重新折算后的富余指標可另行使用”。

“這意味著，即便此前已經按原先標準完成了產能置換的符合要求的部分煤礦，也可以按新標準重新折算產能置換指標，而富余指標可用于企業其他煤礦產能置換，也可轉讓給其他企業，產能置換政策的調整不會導致企業產能置換成本發生太大變化。”煤炭分析師李廷說，“隨著2018年繼續關閉退出一定數量的資源瀕臨枯竭、長期停產停建等類型的僵尸企業，將進一步提供更多的產能置換指標，為先進煤炭產能進行產能置換創造更多條件，促進有效煤炭產能釋放。”

當前煤炭產能依然過剩

2016年啟動煤炭去產能之前，我國擁有的煤炭總產能超過60億噸，其中包含證照齊全的合法生產煤礦，核準(或審批)和新建、技改和改擴建煤礦，未經核準擅自開工建設的煤礦，以及因證照過期或安全問題而停工停產的煤礦。

“和2016年的煤炭產量相比，我國煤炭消費在2013年已經達到高峰，當年消費量是42.4億噸。超過60億噸煤炭總產能對比42億噸的煤炭消費總量，煤炭產能過剩之嚴重不言而喻。”李廷表示，“盡管60億噸的煤炭總產能當時并不都具備實質性供應能力，但總產能畢竟是存在的，部分當時不具備供應能力的產能遲早有一天會形成實質性生產能力。因此，如果不化解一部分過剩產能，煤炭行業將長期深陷產能過剩的深淵。”

在十三屆全國人大一次會議記者會上，國家發展和改革委員會主任何立峰透露，煤炭2017年化解2.5億噸，2016年化解2.9億噸，兩年時間累計化解5.4億噸。“不難發現，‘十三五’規劃中提出的化解過剩煤炭產能目標尚未實現。”李廷說。

經過連續兩年去產能之后，截至2017年底，我國仍然擁有煤炭總產能約55億噸。與2013年高峰時期42億噸的煤炭消費總量相比，煤炭產能仍然嚴重過剩。

“為了保障煤炭行業長期持續健康發展，為了不使煤炭行業再輕易地重新回到嚴重供大于求的狀態，需要繼續推進煤炭去產能。”李廷說。

不可忽略的是，剛剛過去的供暖季的前半段，國內動力煤價格持續上漲，部分地區煤炭供應的確出現持續偏緊現象，湖南、江西等部分省份甚至因為電廠煤炭庫存不足而再度出臺限電措施。

在李廷看來，煤炭有效產能偏緊為主要問題之一。

李廷給記者粗略算了一下：截至2017年底，約55億噸的煤炭總產能中，證照齊全的合法生產煤礦和進入試運轉狀態的煤礦煤炭總產能合計不足37億噸，其他都是因證照不全、尚未建成或雖已建成但屬違規建設而不能正常貢獻產量的產能。37億噸的有效煤炭產能，按照95%的商品煤比率計算，煤炭實際供應能力也就35億多噸，對應全年38億噸至39億噸的煤炭需求總量來說，如果沒有進口煤的補充，國內煤炭供應無疑會出現明顯的供不應求。

“畢竟煤炭總產能是充足的，其中未批先建但是已經建成的煤炭產能就超過了3億噸，證照齊全的生產煤礦中也有許多煤礦是超核準能力建設的。因此，在煤價上漲時，相關部門首先采取的措施便是加快先進煤炭產能釋放，但短期煤炭有效產能增長較為緩慢。”李廷說。

去產能工作進入攻堅期

以國發7號文為標志，煤炭去產能工作如今已經走過了兩個年頭。對于不少煤炭企業而言，去產能進行到現在，留下的都是“難啃的硬骨頭”。

“去產能政策出臺前，有大量不再生產的、資源枯竭的、已經關閉退出但沒有注銷的、已經兼并重組但沒有復工復產的枯竭產能、閑置產能、不完全不合法產能，以及扭虧無望的產能存在。2016年煤炭去產能政策出來以后，這些產能首當其沖，去產能工作較為順利。”蕭樊表示，“到了后期，一些有一定邊際貢獻的、資源條件差但還能生產的煤礦也開始被列入去產能名單，去產能難度將會較前期有所增大。”

張熙霖認為，2018年煤炭去產能進入攻堅期，推進難度有所增加，主要有四方面原因。

一是煤炭行業集中度已明顯提高，在運行的煤企多為央企、地方國企等，對于落后產能的淘汰和置換已經做了很多工作，進一步推動后，關閉成本較高。二是煤炭投資放緩，煤炭企業投資積極性不高，新舊產能置換難度也有所增加。三是2017年冬季遭遇的“氣荒”使煤炭需求有所增加，這說明其他替代能源總量有限，煤炭市場需求穩定。四是獎補資金數量有限，去產能存在資金缺口。

“2018年進一步去產能后，煤炭行業基本能進入一個平穩的發展期，市場穩定，供需總體平衡，長效機制也有望建立。煤炭在能源結構比例優化中穩中有降，同時更好地發揮支柱性作用。”張熙霖說。

“從整體改革環境來看，現在的環境已經比以前好了許多。”廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強表示，以前有些企業做產能置換，去除落后產能后再換上等量的先進產能，但企業經濟條件不夠，改革也進行得比較困難。現在煤價、鋼價上漲，企業有了經濟條件，改革的困難主要還是在企業改革意愿和職工安置等方面。

蕭樊認為，2018年煤炭去產能呈現三大特點。一是從宏觀層面而言，2018年是圓滿完成去產能目標的最后一年，任務艱巨但已有前兩年的良好鋪墊。二是以保供為主。2018年煤炭去產能去的是僵尸企業、低效礦井。三是2018年去產能將會及時和宏觀需求相匹配。去年GDP增速6.9%，保持穩中向好的態勢。在這種態勢下，將根據煤炭消費量和需求量的變化調整部分措施。

1.5億噸的產能好“去”嗎? 蕭樊認為，1.5億噸這個數據，應該是以各地自下而上報出來的數據為基礎進行匯總，而不是提出一個任務指標后強壓分解下去的，“只要是自下而上報出來的數字，就存在一個分析論證的過程。完成起來雖然有難度，但問題不大”。

結構性去產能提上日程

“在近兩年煤炭去產能過程中，由于去產能在早期存在‘一刀切’現象，出現了短期區域結構性供應失衡。”李廷說，“特別是南方省區，短期內調入煤炭需求增加，使中短期北煤南運壓力增加。”

今年3月，國家能源局制定印發了《2018年能源工作指導意見》。意見明確指出，把處置僵尸企業作為重要抓手，加快退出違法違規、不達標和安全風險大的煤礦，繼續淘汰落后產能，引導長期虧損、資不抵債等煤礦有序退出，適當提高南方地區煤礦產能退出標準。繼續按照減量置換原則有序發展優質產能，倒逼無效低質產能加快退出，提高煤炭先進產能比重，更多發揮北方地區優質先進產能作用。

“2018年《能源工作指導意見》真正落實了能源‘四個革命、一個合作’的重要戰略。”張熙霖說。

在張熙霖看來，經過兩年多的工作，“去產能”這一概念逐步變得精準化，去產能不僅是總量上的控制，還要進一步進行結構性的優化，是一個“有去有增”的概念。這是我國能源需求和實現煤炭行業高質量發展所決定的，煤炭的高質量發展，包括用先進產能來滿足需求，進一步推動煤炭清潔生產和利用，以及煤炭企業轉型升級等多方面內容。

今年的《政府工作報告》指出，要堅持用市場化、法治化手段，嚴格執行環保、質量、安全等法規標準，化解過剩產能、淘汰落后產能。《2018年能源工作指導意見》同樣指出，要用市場化和法治化辦法化解煤炭過剩產能。

“運用市場化、法治化手段，就是要建立良好的長效機制，避免治理之后又產生新的不合理產能的擴張。”中國社科院工業經濟研究所研究員劉戒驕認為，所謂市場化去產能，就是要為市場行為確立規則與邊界，讓企業在這個框架內充分地發揮自身的主觀能動性，更好地與市場對接，“要通過公平的市場競爭決定企業去留，而不是讓政府來要求企業做什么、怎么做”;所謂法治化，就是要對政府和企業建立起約束機制，今后再批項目、擴產能，一定要在環保排放、主要裝置技術指標、產品質量標準等方面達到一定門檻才行。

從2016年去產能政策出臺以來，利用市場化手段去產能就是政策中的重要部分。2017年以來，市場化手段去產能更加獲得重視。中長期合同簽訂、產量指標的交易、兼并重組等都屬于有效的市場化手段。

“當然，在煤價企穩回升的情況下，較少企業會主動關閉退出，用市場化手段去產能存在較大難度，還需靠政府推動。”李廷說。

應鼓勵企業通過轉型發展促進去產能

目前，國內有關征收碳稅的呼聲漸高。碳稅是指針對二氧化碳排放所征收的稅種，通常開征目的是希望通過削減二氧化碳排放來減緩全球變暖，具體征收方式為針對燃煤和石油下游的汽油等，按其碳含量的比例征稅。

“如果征收碳稅，燃煤電廠肯定是被計征的行業。目前啟動的是碳排放交易體系。碳交易或者碳稅都是以市場的方式推動碳減排，從整個行業來看，將導致能效的提升及煤炭消耗量的下降。”張熙霖說，“低碳技術、節能、碳減排等領域會有新的利潤增長點，也讓煤炭企業可以涉及的轉型領域多了選擇的路徑。”

在去產能政策方面，張熙霖認為，政府應加強地區間產量指標的協調、運力協調，按照一企一策的方法，對僵尸企業做好進一步治理。此外，轉型升級和去產能是深化供給側結構性改革的兩個重要方面，政策機制建設上對去產能一直重視，但是對于轉型升級的問題重視程度不夠。因此，政府除了不斷完善去產能的相關政策以外，還要給予煤炭企業可持續發展、轉型升級更多的支持。例如，政策上支持煤炭企業改善供給、提高科技含量、節能環保改造、發展上下游一體化項目等，鼓勵企業通過轉型發展促進去產能。

蕭樊認為，未來煤炭去產能，需要清晰的宏觀導線來指引——目前煤炭產能過剩是什么程度?應該有一個動態的定位。煤炭行業作為周期性行業，產能的增減不是短時間的事情，需要在政策制定時有充足的預判。

對于煤炭企業而言，當前單一的煤炭行業的界限逐漸弱化，煤炭企業單純依靠采煤、賣煤的經營模式越來越難以實現長期可持續發展。在去產能的過程中，煤炭企業要結合自身和所在地區情況，制定好新的戰略，研究如何向煤基企業轉型，向上下游或者多元化轉型。