貴州貴安新區作為5個國家級綠色金融改革創新試驗區之一，較大程度上反映了貴州省在綠色金融方面取得的積極成果。貴州省的綠色金融建設起步較早，積累了寶貴的發展經驗，也面臨一些問題，因此必須進一步改進現行的政策體系，要點在于“頂層設計”與“地方探索”有機結合，“自上而下”與“自下而上”密切配合。

智庫觀點

王輝 田輝 藍虹

隨著綠色發展上升為國家戰略，綠色金融體系在我國蓬勃興起。它借助金融的融資、風險管理等功能推動綠色發展，成為近年來金融市場的熱點和焦點。2017年6月14日，國務院決定在貴州、浙江、江西、廣東、新疆5省(區)選擇部分地方，設立綠色金融改革創新試驗區，進一步推動我國綠色金融體系向縱深發展。選擇處于不同經濟和金融發展水平、不同資源環境承載能力的五個省區開展試點，既體現出綠色金融是一項具有系統重要性意義的任務，也有利于在更具差異性的背景下開展相關工作，為全國普遍推開積累充分經驗。然而，金融改革創新試驗區的建設不是一件簡單的事情，勢必面臨諸多挑戰和考驗。

貴州省發展綠色金融的探索實踐

在首批5個國家級綠色金融改革創新試驗區中，貴州省貴安新區名列其中，成為西南地區唯一入選者。無可否認，貴安新區的入選與貴州省以往在推動綠色金融方面所取得的積極成果以及享有的良好聲譽具有相當大關系。事實上，貴州省的綠色金融建設起步較早，也積累了一定的經驗，主要包括以下方面。

(一)高度重視生態文明建設，為綠色金融體系發展奠定基石

貴州省屬于經濟相對落后但發展速度很快，生態環境良好但十分脆弱的地區，在全國頗具代表性。對自身的優勢、劣勢貴州省有清楚認識，嚴格遵循“守住發展和生態兩條底線”的思路不搖擺，期望實現經濟發展與生態保護雙贏的目標，而不能重復“先污染后治理”的老路。貴州省出臺了許多切實措施來守住發展和生態兩條底線，包括對地處重點生態功能區的10個縣調整綜合測評辦法，取消GDP考核指標;開展生態環境損害領導干部問責和領導干部自然資源資產責任審計試點等。這些措施有助于優化綠色金融發展的外部環境。此外，在清晰的發展思路下，貴州省大力盤活現有綠色資源，著重發展生態利用型、循環高效型、低碳清潔型、環境治理型等綠色經濟“四型”產業，2017年，貴州省“四型”產業占地區生產總值比重達到37%。如何圍繞“四型”產業服務，成為貴州綠色金融發展的著力點。

(二)及時出臺地方性綠色金融發展規劃，向金融市場清晰傳遞出積極信號

2016年8月31日，中國人民銀行、財政部、國家發展改革委、證監會等七部委聯合頒布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，成為我國綠色金融體系的頂層設計文件。貴州省對此作出了積極響應，2016年11月，率先出臺了《關于加快綠色金融發展的意見》，明確提出推動本省綠色金融發展的具體要求和工作安排，其中也包括“積極爭取國家批準貴安新區作為綠色金融改革創新試點”的相關內容。與貴州省形成鮮明對比的是，目前全國仍有不少省份沒有因地制宜出臺地方性綠色金融發展規劃，即使有規劃，也以地市級頒布的文件為主，缺乏省級層面的統籌。地方性綠色金融發展規劃的頒布，連同七部委聯合印發的《貴州省貴安新區建設綠色金融改革創新試驗區總體方案》，不僅為全省綠色金融體系發展提供了指導，更向金融市場傳遞出貴州省大力發展綠色金融的堅決態度，有利于吸引更多金融機構和投資者參與貴州省綠色經濟建設。

(三)深入推進相關領域創新，注重對綠色化的傾斜和引導

貴州省綠色金融的相關市場實踐活動十分活躍，在信貸、保險、證券等領域均有所體現，有的做法還開創了全國風氣之先。例如，在綠色信貸的專營方面，興業銀行貴陽分行于2014年在貴州成立系統內首家生態支行，對綠色信貸開展差異化授權政策。此外，在政府的引導下，金融市場和政策體系向綠色化傾斜的特質已經有所表現。例如，截至2017年6月末，貴州全省境內外上市和新三板掛牌企業88家，2016年以來就新增了30家，其中近一半企業來自綠色“四型”產業。另外一個例子是，在推動實現全省縣域政策性融資擔保機構全覆蓋時，積極引導政策性融資擔保機構支持綠色項目。

貴州省發展綠色金融面臨的問題

綠色金融，既是金融議題，也是環保議題，在全球范圍內都屬于嶄新領域，再加上傳統中國金融體系的一些痼疾尚未有效解決(如金融基礎設施不健全、缺乏堅實的機構投資者隊伍等)，還有一些新問題在不斷涌現，導致地方在發展綠色金融過程中勢必面臨許多考驗，這些考驗多數都具有共性，并非一個省份所獨有。

從貴州實踐看，當前綠色金融發展所面臨的主要問題包括以下方面。

(一)在地方探索和頂層設計之間缺乏有效銜接機制

構建綠色金融改革創新試驗區的目的旨在通過地方探索推動頂層設計的落地。然而，目前在頂層設計和地方探索之間還存在一些銜接問題。就貴州而言，突出體現在兩個方面：一是由于多數金融事項的決策權集中在中央政府及其職能部門手中，地方政府對本地發展綠色金融所需要的一些新業務創新權限、監管規則調整、信貸規模、配套制度建設等事項權限很小，話語權有限，從而可能影響綠色金融的縱深拓展;二是貴州全省范圍內生態文明示范區與貴安新區綠色金融示范區之間的銜接不匹配。目前，貴州省國家重點生態功能區已達到25個縣(市)，但目前綠色金融支持產業的布局主要還在貴安新區，貴安新區作為綠色金融聚合區對全省的輻射作用尚不明顯。

(二)推動綠色發展的各項金融功能尚不能充分發揮

金融業服務實體經濟，關鍵在于要充分發揮金融業的多種功能。從貴州實踐看，目前金融功能遠未發揮出來：一是綠色發展存在巨大融資缺口。從融資功能看，目前貴州省的綠色金融供給遠遠低于需求。根據我們的初步測算，基于建設生態文明示范區情景下貴州“十三五”期間綠色投資需求，大約為2.6萬億元。這些需求主要分布在固廢處理、天然氣以及非化石能源開發和運用、節能領域、污水處理和大氣治理領域、生態保護特別是森林培育、生態產品開發領域等。相比之下，貴州省2016年綠色金融總供給為1530.8億元，二者之間差異很大。

在5個綠色金融試點省份中，貴州省綠色信貸占全部信貸余額的比重處于中游水平，并不算很低。但考慮到當前貴州省綠色“四型”產業的產值占比超過三成，獲得的信貸資源卻不足以與之匹配，顯然，綠色產業的融資供給遠遠不能滿足實際需要。

二是缺乏銀行以外的資金來源。目前綠色發展所需要的融資來源仍然以銀行信貸資金為主。在整體宏觀杠桿率高企的背景下，期限較短的信貸資金并非理想的資金來源，更適合綠色企業和綠色項目發展所需要的長期、權益類資金十分缺乏。

三是融資以外的功能薄弱。金融的功能不僅僅在于融資，在風險管理、價格信號、信息提供等方面同樣大有可為。然而，從貴州省的實踐看，融資以外的功能十分薄弱。

(三)對綠色標準的認定存在很大差異

綠色金融發展的一個關鍵事項是，需要對綠色企業或項目給出明確的認定標準，標準的內涵以及對標準的不同認知將直接影響市場的決策以及政策執行效果。當前，地方開展綠色金融時常常會遇到兩類標準方面的問題。一是同一類綠色金融工具之間存在標準差異。例如，對于綠色債券而言，目前國內有兩套標準，分別是人民銀行下屬中國金融學會綠色金融專業委員會的《中國綠色債券項目支持目錄(2015年版)》和國家發展改革委《綠色債券發行指引》。人行主導下的綠金委標準共有6大類(一級分類)和31小類(二級分類)，國家發展改革委標準則有12大項。二者口徑有差異，而且缺少互認。二是不同綠色金融工具之間存在標準差異。目前，原銀監會通過《綠色信貸指引》等文件對綠色信貸制定了認定標準，人民銀行和國家發展改革委也分別對綠色債券實施了認定標準。綠色信貸和綠色債券同樣作為綠色融資工具，缺乏標準之間的協同。此外，原中國保監會對綠色保險尚缺乏明確的認定，什么樣的保險產品屬于綠色保險既沒有統一說法，也缺乏統計對應。

(四)尚未對綠色金融的市場參與者建立起有效的激勵約束機制

如上所述，貴州省已經通過改變干部績效考核體系、開展環保審計等方式激勵地方官員更加注重綠色發展，然而，受制于權限等因素的影響，貴州省在激勵和約束金融市場和投資者更多參與到綠色金融體系建設方面還有較大作為空間。主要表現為：一是財稅政策尚不健全。目前的財稅政策主要針對特定節能環保企業或項目展開，對相關綠色金融業務的激勵政策遠遠不夠。此外，由于貴州省政府負債率較高、財政空間狹窄，未來期望通過政府提供財政補貼或者稅收優惠的方式推動本地綠色金融發展，并不現實。二是外部約束機制不足。以保險機構開展的環境污染責任保險為例，由于環境污染責任保險屬于自愿投保險種，缺乏強制力，再加上當前環境違法的司法執行和處罰力度仍不夠強，無法充分激發企業投保環境污染責任保險的市場需求。

推動地方綠色金融發展的政策建議

貴州實踐表明，政府通過制定明確的發展思路、出臺發展規劃、支持金融創新等方式，有利于推動綠色金融體系的發展，這一經驗在地方綠色金融體系建設的早期階段特別重要。然而，隨著綠色金融向縱深發展，單靠政府的力量已經不夠，必須更多激發金融市場的動力和活力。綠色金融的發展是一項系統工程，絕不僅僅是金融部門的任務，而是需要產業、環保、財稅、監管等多個領域的政策相互配合;既涉及到市場機制，也涉及到政府作用的發揮;既需要中央政府及職能部門的支持，也需要各級地方政府的積極探索;既需要切實的激勵機制，也需要有效的約束機制。有鑒于此，必須對當前地方綠色金融發展的政策體系有所改進，要點在于推動“頂層設計”與“地方探索”有機結合，“自上而下”與“自下而上”密切配合。

基于貴州實踐，為了推動綠色金融改革創新試驗區建設以及地方綠色金融的進一步發展，特提出如下政策建議。

(一)對頂層設計和地方探索相互銜接中的關鍵問題予以明確

第一，綠色金融試點地區應加強與中央政府相關職能部門的溝通協商，積極爭取將綠色金融領域部分機構準入、業務創新、產品審查、高管核準等職能授權于地方監管派出機構或者地方金融管理部門，適當增加本地金融管理部門對綠色金融事項的決策權力，減少決策層級。

第二，在新設綠色金融及相關服務機構、創新和使用各類綠色金融產品、推動開展綠色金融地區合作等領域，中央政府及相關職能部門應給予綠色金融試點地區更多的政策傾斜和扶持，以便創造良好的“先行先試”政策環境。

第三，對不同領域國家試點的相關內容進行整合協同。例如，貴州既是國家生態文明試驗區，也是綠色金融改革創新試驗區，二者之間不應產生沖突。貴州省范圍內可以建立多個生態功能區，但應只建立一個綠色金融集聚區，即應以貴安新區為貴州省綠色金融資源的聚合中心，其支持的項目應該面向全省，并代表貴州省對外開展區域綠色金融合作，向省外進行輻射。

第四，對不同的綠色標準進行統一協調，包括對國家發展改革委和人行的綠色債券標準進行整合，對綠色信貸和綠色債券標準進行整合，推動銀保監會盡快出臺對綠色保險的認定標準等。

(二)構建多元化綠色金融服務體系，充分發揮金融的多重功能，最大化協同效應

綠色金融服務體系應該是多元化的，既有銀行、證券、保險等傳統金融機構，也應包括金融科技公司、融資擔保公司等新型融資服務組織;既有商業性金融機構，也應將政策性金融機構、合作性金融機構納入。

要想推動金融體系更好地服務實體經濟，必須充分發揮金融的各項功能。在融資功能方面，除了傳統的信貸資金之外，更要注重引入壽險公司、養老基金等長期資金，這類資金來源穩定，規模巨大，投資期限較長，要求的回報率偏低，是理想的綠色項目融資來源。

此外，還應注重發揮金融機構之間的協同效應，例如，建立綠色信貸和綠色保險的聯動機制。

(三)轉變財政資金的使用方式，放大財政資金對綠色金融發展的激勵效果

在地方財力有限的情況下，如何最大化財政資金的使用效率至關重要。要點在于：一是對金融機構更多采用以獎代補方式。例如對于綠色貸款實施增量獎勵，綠色信貸余額增量越大或增幅越大，則獎勵比例越大。二是在現有補貼政策的設計和發放中引入更多的綠色因素，例如將農業生產的綠色化程度作為決定特色農業保險保費補貼力度的重要評估標準。三是更多借助綠色母基金、綠色PPP項目、綠色擔保基金等方式，吸引社會資金的參與，并綜合降低綠色融資的成本，分擔綠色金融風險。

(四)優化外部發展環境，為金融市場更積極主動地投身到地方綠色金融體系建設中來創造有利條件

一是強化司法體系建設。地方政府應在立法權限范圍內，通過加強環保立法、環保執法等方式，使得企業務必要對自身產生的污染、環境事故等非綠色行為承擔責任，從而激發其借助金融市場改善生產設備、管理環境風險的需求。

二是強化金融基礎設施建設，特別是強化綠色信息共享機制建設。很多綠色產業和綠色項目都屬于新興領域，對金融機構和投資者而言比較陌生，可能影響其對項目真實狀況的判斷，此時通過加強企業環境信息披露、建立綠色項目公示平臺、梳理綠色產業名錄等方式，有利于緩解信息不對稱，最終實現綠色項目的落地。