遼寧省沈陽市水質污染補償資金2018年為3743萬元、2019年為3077萬元、2020年上半年為1030萬元，鞍山市2018年為6857萬元、2019年為4007萬元、2020年上半年僅為530萬元……
翻開遼寧省“2018、2019、2020年水質污染補償資金核定情況表”，記者的最大感受是，近3年來，遼寧省9成以上地級市的補償資金額度呈大幅下降趨勢。這是遼寧省在構建河流斷面橫向補償新機制三周年之際，交出的一份亮眼的“答卷”。
遼寧省財政廳自然資源和生態環境處副處長王春雷介紹：“從2020年上半年的最新數據來看，6月份全省劣Ⅴ類水質斷面全面消除。水質的改善是全省綜合政策的結果，也說明斷面補償機制在真正發揮作用。同時，從水質污染補償金額來看，今年上半年同比又下降了一半。這體現了政策的明顯效果。”
河流水質改善，斷面補償機制顯成效
發源于鞍山市的南沙河，與楊柳河和運糧河一起匯入太子河，是橫貫鞍山市的一條主要河流。“以前這（南沙河）就是一條臭水溝，曾經被沿河的樓盤開發商和居民投訴到省紀委。現在的南沙河夏有荷花，秋有候鳥，水草豐茂。兩岸的濱河公園是鞍山市民休閑娛樂的好去處。”鞍山市生態環境局水生態環境科科長崔錫訓向記者感慨。
鞍山市河流狀況的改善是遼寧省河流治理成效的一個縮影，也是遼寧省推動河流斷面水質污染橫向補償機制落地見效結出的一顆碩果。
無獨有偶。近年來，遼寧省境內多條河流都在潛移默化地發生著類似的改變。
發源于撫順市西南大頂子山班帽嶺的北沙河，流經本溪、撫順、沈陽、遼陽4個市，于燈塔市河洪堡附近匯入太子河。2016年以來，北沙河全流域水質較差，尤其是沈陽段和遼陽段，水質持續惡化。國考斷面河洪橋、省考斷面東羊角常年為劣Ⅴ類。為此，2019年以來，遼寧省生態環境廳成立北沙河水質達標工作專班，針對污水直排、雨污混排、畜禽養殖污染、河道放牧、工業企業超標排污等多種河流污染突出問題，集中力量進行大排查、大交辦、大整改，取得明顯成效。今年4月份以來，河洪橋斷面和東羊角斷面水質均達標。北沙河水質實現質的飛躍。
海城河又稱楊柳河，是流經東北平原南部、遼東半島中部偏北的一條河流，屬渾河水系太子河支流，流程全部位于海城市境內，是海城市的“母親河”。由于流域內人口眾多以及工業、農業、第三產業聚集等，海城河河水污染嚴重。
海城市通過加大資金投入建設污水處理設施、劃定禁（限）養區、實施“封口”行動、嚴格斷面考核等舉措，有力推動了海城河水質改善進程。2019年10月至今，海城河牛莊隆泉國控斷面已連續數月實現地表水Ⅳ類水質考核達標，2020年3月份更是達到了地表水Ⅲ類標準，使河流治污取得歷史性突破。
理順和落實主體責任，政策杠桿作用凸顯
流域治理不是一朝一夕的事情，須久久為功。遼寧省近3年來不斷探索完善河流斷面水質超標污染補償制度，扎實推進水污染治理。
2017年4月，經省政府批準，《遼寧省河流斷面水質污染補償辦法》（以下簡稱新辦法）出臺，進一步落實各市政府主體責任，理順和明晰橫向補償關系，健全獎懲機制，調度各方積極性。以此為依據，2018年，省財政廳會同原省環保廳研究制定《遼寧省河流斷面水質污染補償資金管理辦法》，進而全面構建起全省河流斷面水質超標污染補償制度。
新辦法規定，跨市斷面超標的，由上游市政府補償下游市政府；入海斷面、重要支流河口斷面超標的，由相關市政府補償省政府；尤其是，在國家建立跨省補償制度前，入省斷面超標的，明確由遼寧省政府補償入省河流相關市。至此，遼寧省河流水質超標補償責任全部明晰，為補償機制順利推進奠定了堅實基礎。
河流污染治理問題系統性強，涉及上下游、左右岸以及市縣政府治理積極性等方面；同時上下游地區政府通過協商、簽訂協議實施污染補償的做法，存在談判周期長、協議期限短、履約不及時等問題。為此，經探索實踐，在制定新辦法時，遼寧省更加注重省級政府統籌推進，加強頂層制度設計，在省級層面搭平臺、建機制，省政府既當好“組織者”，又當好“裁判員”，有效推動橫向補償機制落地。
談到政策制定過程中的波折，王春雷說：“在2017年斷面水質污染補償政策修訂的過程中，我們吸取了2008年的經驗教訓。2008年機制剛設立，規定由省財政于年終統一扣繳補償資金。各市并沒有當回事兒，覺得就是一項財政體制結算，扣市財政那點錢也起不到什么作用。由于制度設計有缺陷，政策的杠桿作用很不明顯。”
為此，新辦法規定，市與市之間的直接補償資金不再經過省財政，而由上游超標市直接補償下游市。涉及對省補償的，各市主動向省上報補償資金認繳報告。以2019年為例，遼寧省核定水質污染補償資金21210萬元，其中市與市之間直接補償資金7003萬元，市對省認繳補償資金14207萬元。
“新辦法的重中之重就是調動大家主動作為的積極性，不是省里直接劃扣，而是地方主動繳納。省財政廳、生態環境廳結合預算管理規定，要求最晚在第二年3月底前，由市生態環境部門、市財政聯合給市政府打報告，審批兌付補償資金。履行程序的工作過程往往更能得到市政府領導的重視。在市政府的推動下，各部門綜合施策，主動作為，促進河流水質改善。”王春雷介紹。
建立健全約束機制，“不讓老實人吃虧”
遼寧省構建河流斷面水質污染補償機制3年來，全省國考劣Ⅴ類斷面由2018年的15個下降到2019年的5個，2020年上半年全面清零。相關市在財力很困難的情況下，在規定時限內主動兌付超標補償金6億元（其中上游市對下游市補償2.1億元、市對省補償3.9億元），有效遏制了上游向下游超標排污的行為，推動全省河流水質持續改善。同時，全省污染補償資金呈下降趨勢，2019年全省核定水質污染補償資金共計2.12億元，比2018年減少0.58億元，下降21%；2020年上半年核定水質污染補償資金0.62億元，同比下降50%左右。
科學確定補償標準，建立加倍處罰的約束機制。新辦法建立了由省統一確定基礎處罰價格、遞增加罰的剛性約束機制。其中，干流斷面水質超標處罰基礎價100萬元，支流等其他斷面水質超標處罰基礎價50萬元，水質增加一個類別，增加一倍基礎價；同時，對劣Ⅴ類水質河流實行更加嚴格的處罰措施，以10萬元為基礎，按照相關超標因子超標倍數相乘后累計計算。
除了以水質改善為核心目標，“不讓老實人吃虧”也是遼寧省建立健全獎懲機制的一根指揮棒。
在一張2018年遼寧省河流斷面水質污染補償資金通知單上，記者看到，根據省環境監測實驗中心報送的監測數據，由于2018年1月沈陽市渾河干流于家房斷面為劣Ⅴ類，超考核目標Ⅴ類一個類別，按照補償辦法，核定沈陽市于家房斷面、東羊角斷面分別繳納補償金121萬元、143萬元，在60日內分別支付給營口市和遼陽市。
“新辦法的一大創新點是未按時兌付補償金的地區，補償標準提高10%。”省財政廳相關負責人表示，對于地方政府不及時主動補償的行為，遼寧省創新建立起懲罰機制。
新辦法規定，相關市政府收到超標補償通知書后，應主動補償相關受污染市等補償對象；對在規定時限內未主動兌付超標補償金的地區，補償標準相應提高10%，并由省市財政結算強制執行，確保補償落實到位。通過建立主動補償與不主動補償區別對待的工作機制，“不讓老實人吃虧”，引導各市積極落實主體責任，主動履行河流水質超標補償義務。
省財政廳相關負責人表示：“針對設置10%的差額政策，我們遇到了一些來自省法律制度監管部門的疑慮和阻力，也為之做了大量工作。不要小看這10%，加罰體現的是干好干壞不一樣，不主動作為就要承擔后果，獎優罰懶。到目前為止，全省沒有一起不主動作為、不按時上報的。10%的約束機制真正起到了鞭策作用。”
翻開遼寧省“2018、2019、2020年水質污染補償資金核定情況表”，記者的最大感受是，近3年來，遼寧省9成以上地級市的補償資金額度呈大幅下降趨勢。這是遼寧省在構建河流斷面橫向補償新機制三周年之際，交出的一份亮眼的“答卷”。
遼寧省財政廳自然資源和生態環境處副處長王春雷介紹：“從2020年上半年的最新數據來看，6月份全省劣Ⅴ類水質斷面全面消除。水質的改善是全省綜合政策的結果，也說明斷面補償機制在真正發揮作用。同時，從水質污染補償金額來看，今年上半年同比又下降了一半。這體現了政策的明顯效果。”
河流水質改善，斷面補償機制顯成效
發源于鞍山市的南沙河，與楊柳河和運糧河一起匯入太子河，是橫貫鞍山市的一條主要河流。“以前這（南沙河）就是一條臭水溝，曾經被沿河的樓盤開發商和居民投訴到省紀委。現在的南沙河夏有荷花，秋有候鳥，水草豐茂。兩岸的濱河公園是鞍山市民休閑娛樂的好去處。”鞍山市生態環境局水生態環境科科長崔錫訓向記者感慨。
鞍山市河流狀況的改善是遼寧省河流治理成效的一個縮影，也是遼寧省推動河流斷面水質污染橫向補償機制落地見效結出的一顆碩果。
無獨有偶。近年來，遼寧省境內多條河流都在潛移默化地發生著類似的改變。
發源于撫順市西南大頂子山班帽嶺的北沙河，流經本溪、撫順、沈陽、遼陽4個市，于燈塔市河洪堡附近匯入太子河。2016年以來，北沙河全流域水質較差，尤其是沈陽段和遼陽段，水質持續惡化。國考斷面河洪橋、省考斷面東羊角常年為劣Ⅴ類。為此，2019年以來，遼寧省生態環境廳成立北沙河水質達標工作專班，針對污水直排、雨污混排、畜禽養殖污染、河道放牧、工業企業超標排污等多種河流污染突出問題，集中力量進行大排查、大交辦、大整改，取得明顯成效。今年4月份以來，河洪橋斷面和東羊角斷面水質均達標。北沙河水質實現質的飛躍。
海城河又稱楊柳河，是流經東北平原南部、遼東半島中部偏北的一條河流，屬渾河水系太子河支流，流程全部位于海城市境內，是海城市的“母親河”。由于流域內人口眾多以及工業、農業、第三產業聚集等，海城河河水污染嚴重。
海城市通過加大資金投入建設污水處理設施、劃定禁（限）養區、實施“封口”行動、嚴格斷面考核等舉措，有力推動了海城河水質改善進程。2019年10月至今，海城河牛莊隆泉國控斷面已連續數月實現地表水Ⅳ類水質考核達標，2020年3月份更是達到了地表水Ⅲ類標準，使河流治污取得歷史性突破。
理順和落實主體責任，政策杠桿作用凸顯
流域治理不是一朝一夕的事情，須久久為功。遼寧省近3年來不斷探索完善河流斷面水質超標污染補償制度，扎實推進水污染治理。
2017年4月，經省政府批準，《遼寧省河流斷面水質污染補償辦法》（以下簡稱新辦法）出臺，進一步落實各市政府主體責任，理順和明晰橫向補償關系，健全獎懲機制，調度各方積極性。以此為依據，2018年，省財政廳會同原省環保廳研究制定《遼寧省河流斷面水質污染補償資金管理辦法》，進而全面構建起全省河流斷面水質超標污染補償制度。
新辦法規定，跨市斷面超標的，由上游市政府補償下游市政府；入海斷面、重要支流河口斷面超標的，由相關市政府補償省政府；尤其是，在國家建立跨省補償制度前，入省斷面超標的，明確由遼寧省政府補償入省河流相關市。至此，遼寧省河流水質超標補償責任全部明晰，為補償機制順利推進奠定了堅實基礎。
河流污染治理問題系統性強，涉及上下游、左右岸以及市縣政府治理積極性等方面；同時上下游地區政府通過協商、簽訂協議實施污染補償的做法，存在談判周期長、協議期限短、履約不及時等問題。為此，經探索實踐，在制定新辦法時，遼寧省更加注重省級政府統籌推進，加強頂層制度設計，在省級層面搭平臺、建機制，省政府既當好“組織者”，又當好“裁判員”，有效推動橫向補償機制落地。
談到政策制定過程中的波折，王春雷說：“在2017年斷面水質污染補償政策修訂的過程中，我們吸取了2008年的經驗教訓。2008年機制剛設立，規定由省財政于年終統一扣繳補償資金。各市并沒有當回事兒，覺得就是一項財政體制結算，扣市財政那點錢也起不到什么作用。由于制度設計有缺陷，政策的杠桿作用很不明顯。”
為此，新辦法規定，市與市之間的直接補償資金不再經過省財政，而由上游超標市直接補償下游市。涉及對省補償的，各市主動向省上報補償資金認繳報告。以2019年為例，遼寧省核定水質污染補償資金21210萬元，其中市與市之間直接補償資金7003萬元，市對省認繳補償資金14207萬元。
“新辦法的重中之重就是調動大家主動作為的積極性，不是省里直接劃扣，而是地方主動繳納。省財政廳、生態環境廳結合預算管理規定，要求最晚在第二年3月底前，由市生態環境部門、市財政聯合給市政府打報告，審批兌付補償資金。履行程序的工作過程往往更能得到市政府領導的重視。在市政府的推動下，各部門綜合施策，主動作為，促進河流水質改善。”王春雷介紹。
建立健全約束機制，“不讓老實人吃虧”
遼寧省構建河流斷面水質污染補償機制3年來，全省國考劣Ⅴ類斷面由2018年的15個下降到2019年的5個，2020年上半年全面清零。相關市在財力很困難的情況下，在規定時限內主動兌付超標補償金6億元（其中上游市對下游市補償2.1億元、市對省補償3.9億元），有效遏制了上游向下游超標排污的行為，推動全省河流水質持續改善。同時，全省污染補償資金呈下降趨勢，2019年全省核定水質污染補償資金共計2.12億元，比2018年減少0.58億元，下降21%；2020年上半年核定水質污染補償資金0.62億元，同比下降50%左右。
科學確定補償標準，建立加倍處罰的約束機制。新辦法建立了由省統一確定基礎處罰價格、遞增加罰的剛性約束機制。其中，干流斷面水質超標處罰基礎價100萬元，支流等其他斷面水質超標處罰基礎價50萬元，水質增加一個類別，增加一倍基礎價；同時，對劣Ⅴ類水質河流實行更加嚴格的處罰措施，以10萬元為基礎，按照相關超標因子超標倍數相乘后累計計算。
除了以水質改善為核心目標，“不讓老實人吃虧”也是遼寧省建立健全獎懲機制的一根指揮棒。
在一張2018年遼寧省河流斷面水質污染補償資金通知單上，記者看到，根據省環境監測實驗中心報送的監測數據，由于2018年1月沈陽市渾河干流于家房斷面為劣Ⅴ類，超考核目標Ⅴ類一個類別，按照補償辦法，核定沈陽市于家房斷面、東羊角斷面分別繳納補償金121萬元、143萬元，在60日內分別支付給營口市和遼陽市。
“新辦法的一大創新點是未按時兌付補償金的地區，補償標準提高10%。”省財政廳相關負責人表示，對于地方政府不及時主動補償的行為，遼寧省創新建立起懲罰機制。
新辦法規定，相關市政府收到超標補償通知書后，應主動補償相關受污染市等補償對象；對在規定時限內未主動兌付超標補償金的地區，補償標準相應提高10%，并由省市財政結算強制執行，確保補償落實到位。通過建立主動補償與不主動補償區別對待的工作機制，“不讓老實人吃虧”，引導各市積極落實主體責任，主動履行河流水質超標補償義務。
省財政廳相關負責人表示：“針對設置10%的差額政策，我們遇到了一些來自省法律制度監管部門的疑慮和阻力，也為之做了大量工作。不要小看這10%，加罰體現的是干好干壞不一樣，不主動作為就要承擔后果，獎優罰懶。到目前為止，全省沒有一起不主動作為、不按時上報的。10%的約束機制真正起到了鞭策作用。”
