自2013年PPP政策密集出臺以來，相關項目大規模上馬。六年來，行業也經歷了從起步到野蠻生長，再到跌入谷底的過程。

就在社會對PPP反思之聲此起彼伏之際，財政部于近日印發了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（以下簡稱實施意見），標志著行業逐漸進入理性發展階段。

而在規范發展時代，只有對公共服務領域理解更透徹、現金流穩定、融資能力更強的企業才能脫穎而出，真正度過行業低谷。

PPP模式從何而來，政府為何力推？

近年來，中國城市化兩大驅動因素——土地財政和地方政府舉債出現變化。

隨著國家對于房地產市場的規范和“房住不炒”方針的確立，像過去那樣依靠房地產拉動經濟的模式已經結束，靠地方土地財政為支撐的經濟發展模式不再有效，從而影響地方政府的財政收入。而近幾年的供給側改革中有一項任務是去杠桿，即減少地方政府和地方平臺公司的債務。如果再通過發債加杠桿來推進城市化，也已不合時宜。

在土地財政無法持續、地方政府不再加杠桿的情況下，要想實現國家治理現代化、財政體制改革、新型城鎮化和解決地方債務等的要求，就要有效利用社會存量資金幫助政府進行城市化建設，PPP模式成為連接政府和社會資本之間的一把鑰匙。

PPP模式通過政府和社會資本合的作模式，在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，在實現公共建設功能的同時，也為私營部門帶來利益。由于私營部門分擔了公共部門的初期財政投入，PPP模式可減少政府負債。PPP由社會資本承擔設計、建設、運營、維護工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，保證公共利益最大化。若利用得好，PPP模式能讓公共和私營部門實現雙贏。

1992年，英國最早應用PPP模式。在發達國家，該模式也已廣泛應用于基礎設施建設中，如水廠、電廠、公路、環保項目等。

2014年以來，隨著財政部和發改委大力推進PPP模式，我國已成為全球最大的PPP市場。

PPP行業現狀如何，哪些問題最常見？

經過了近六年的發展，PPP市場呈現整體規模持續擴大、項目加速落地的特征。據財政部數據，目前全國PPP入庫項目8839個，入庫項目金額為13.41萬億元。其中，市政工程、交通運輸、生態建設和環保、城鎮綜合開發、水利建設和教育等領域的項目最為集中，約占總數的80%。PPP模式在各行業中的發展并不平衡，高投入、盈利模式清晰的市政工程仍是PPP熱點。

在PPP發展過程中，也不可避免地出現了一些問題，并在過去兩年集中爆發。自PPP模式加速推進以來，大量資金蜂擁而至，地方投資建設過熱。但由于前期準備不足，PPP項目泛化、異化現象頻發，行業服務能力也跟不上項目上馬的速度。

在金融去杠桿的政策大環境下，許多PPP項目的中標企業陷入財務困境。融資渠道變窄、融資成本上升、金融機構對PPP項目貸款更謹慎，讓不少企業資金鏈斷裂，導致PPP項目停工。

以環保行業知名上市公司、前期拿PPP項目激進的東方園林為例，該公司自2015年以來快速拿下眾多PPP環保項目，業績增長和公司擴張速度一時無人可以企及。擴張最快的2017年度，東方園林就中標了PPP項目88個，累計投資額1434.51億元，在環保領域也迅速超過了深耕行業多年的碧水源、北控等“老兵”。

然而因融資環境收緊，去年該公司出現債券募集困難、多處工地停工、拖欠員工工資等問題，隨后又引出股價暴跌、股權質押爆倉等一連串問題。

其次，一些地方政府隱性債務加劇，與PPP模式的應有之意背道而馳。財政部規定，每年度用于支付和補貼全部PPP項目的支出不能超出當地一般公共預算支出比例的10%，再加上一些地方政府沒有將特定基礎設施運營費用納入財政預算，或者相應預算額度嚴重不足，且又沒有明確穩定的付費資金來源，導致其無法按時足額支付企業的相關費用，令企業應收賬款居高不下，加劇了地方政府隱性債務的問題。

在監管趨嚴背景下，由于擔心政府債務情況惡化，許多財政承受能力有限的地方政府又“一刀切”地叫停PPP項目，導致參與這些項目的企業融資成本大幅提升。

一些地方政府則觀望中央政策導向，要求政府投資類所有續建及未開工建設的項目一律停止施工建設，現金流少、缺少經營性質的PPP項目受到嚴格限制，以防范化解政府債務風險。

在PPP項目實施過程中的各種問題，也反映出目前我國PPP模式的運作缺乏國家法律法規層面的支持，社會資本面臨法律保障不完善的問題。

在政府主導話語權的PPP市場中，一些地方政府過于關注自身的財政壓力而忽視需承擔的責任，造成政府角色的缺位和錯位，對PPP項目的順利實施、社會資本參與PPP項目的積極性都帶來較大影響。

PPP將逐步進入規范發展時代

正是由于在實踐PPP模式的過程中遇到各種問題，國家開始逐漸發布行業規范，引導行業重回健康發展軌道。

2017年下半年國家開始陸續出臺相關文件，包括財政部的“87號文”、“92號文”和“192號文”， 發改委和證監會聯合印發的“2698號文”等。

近日，財政部發布的實施意見明確定義了規范的PPP項目應符合的條件：屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序等。

實施意見還規定新上政府付費項目原則上應符合審慎要求，如財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目等。

“規范”是實施意見中的關鍵詞，對行業中的眾多細節進行了規范。不過，文件也并未對PPP模式進行“打壓”，反而加大了對規范的PPP項目的支持力度。

例如，實施意見表明，要鼓勵民資和外資參與、加大融資支持、聚焦重點領域、保障合理支出。還提到向民營企業推介政府信用良好、項目收益穩定的優質項目，并在同等條件下對民營企業參與項目給予優先支持。

不少業內人士認為，實施意見的發布說明PPP進入規范調整的發展階段，為市場化規范運作的PPP項目帶來信心。

中國財政科學研究院PPP研究所專家卓識對《經濟參考報》稱，此次實施意見是自財政部印發《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》后的又一綱領性文件，在思想上是傳承的，作用上是引領的，且沒有強調文件有效期，說明PPP進入規范常態化調整發展階段。

大岳咨詢總經理金永祥對上述媒體表示，實施意見對規范化PPP的條件作出了明文規定，為地方政府操作PPP制定了清晰的邊界條件，會大大提高PPP的運作效率。

部分企業將脫穎而出

在監管趨嚴、行業規范化的背景下，只有融資能力較好并遵守行業規范的企業，才能在PPP行業中實現可持續發展。

一方面，PPP項目大多帶有公益或公共品性質，所以具有投資回報周期長、現金流回款較慢、對資金和融資能力要求高等特點。另一方面，PPP行業特點要求參與合作的企業不能擁有“超額回報”。

正因為上述特征，許多觀點認為國企、央企或許天然就更適合做PPP的社會資本方。

央企是目前PPP市場最主要的參與者。該媒體援引專家觀點稱，央企具有資金雄厚、融資能力強、高質量人才儲備多、與地方政府糾紛更易協調等優勢，使其成為PPP業務中最重要的社會資本方。

一個比較典型的案例，是老牌彩電企業康佳。去年，康佳開始實施以轉型升級為導向的發展新戰略，目前在A股上市的康佳最主要的概念正是“PPP”。 康佳去年年報顯示，在PPP模式應用較廣的環保行業，其營收占比已從2017年的“0”上升到去年的6.78%。自去年5月成立以來，康佳環保事業部累計拿下15個PPP項目，訂單總金額超110億元。

康佳的大股東華僑城正是國資背景，背后是國資委。擁有國資背景和相對的融資便利條件，使康佳在較短的時間內快速切入PPP環保項目，在諸多環保企業面臨融資困難的情況下，得以逆勢擴張。

不過，蘇寧金融研究院宏觀經濟研究中心主任黃志龍提醒稱，國資背景的企業參與PPP同樣也面臨風險，一是PPP項目自身的風險，包括對于項目盈利前景和現金流考慮相對不足；二是參與PPP項目的杠桿率過高。

可見即便是國企、央企，也不能貿然進入PPP領域。能進入賽道的企業，首先要對自身現金流有信心，其央企背景才能為項目的順利實施進一步提供保障。

在PPP行業日益規范化的當下，能夠緊貼國家PPP政策的大方向，回歸行業本源，又擁有融資便利和風控能力的企業，才能在PPP領域取得更好發展。