西北能源監管局監管轄區太陽能熱發電示范項目實施情況監管調研報告

2015年、2016年國家能源局相繼印發《關于組織太陽能熱發電示范項目建設的通知》(國能新能[2015]355號)《關于建設太陽能熱發電示范項目的通知》(國能新能[2016]223號)，推動我國太陽能熱發電技術產業化發展。在國家能源局公布的第一批太陽能熱發電示范項目中，西北局監管轄區內陜西、寧夏無示范項目，青海省有四個示范項目，裝機總容量28.5萬千瓦。為加快太陽能熱發電示范項目建設，促進能源清潔生產和高效利用，按照行業監管要求，西北能源監管局認真部署，深入開展了轄區內太陽能熱發電示范項目監管調研工作，掌握了太陽能熱發電示范項目的建設進度、配套政策等基本情況，并提出了推進示范項目建設的意見建議，特形成此報告。

一、示范項目基本情況

(一)示范項目規劃建設及相關政策要求

目前國內太陽能熱發電產業正處于起步階段，尚未形成產業規模，工程造價較高，技術裝備制造能力弱，缺乏系統集成及運行技術狀況，為攻克關鍵技術裝備，形成完整產業鏈和系統集成能力，2015年9月，國家能源局印發《關于組織太陽能熱發電示范項目建設的通知》(國能新能[2015]355號)，在全國范圍內征集太陽能熱發電示范項目。

其后，全國各省陸續上報太陽能熱發電示范項目109個，經專家評審確定了第一批太陽能熱發電示范項目。2016年9月，國家能源局印發《關于建設太陽能熱發電示范項目的通知》(國能新能[2016]223號)，發布第一批太陽能熱發電示范項目20個，總計裝機容量134.9萬千瓦，包括塔式9個，槽式7個，菲涅爾式4個。西北局監管轄區內陜西、寧夏無示范項目，青海省有四個示范項目，裝機總容量28.5萬千瓦，塔式3個，槽式1個。同時國家能源局《通知》要求，示范項目應在2016年9月30日前完成備案，盡早開工建設，原則上應在2018年底前建成投產。并且為保障太陽能熱發電項目的技術先進性和產業化發展，避免盲目投資和低水平重復建設，在“十三五”時期，太陽能熱發電項目均納入國家能源局組織的國家太陽能熱發電示范項目統一管理。

2016年9月，國家發展改革委印發《關于太陽能熱發電標桿上網電價政策的通知》(發改價格[2016]1881號)，核定了全國統一太陽能熱發電(含4小時以上儲熱功能)標桿上網電價為1.15元/千瓦時(含稅)，該電價僅適用于納入國家能源局2016年組織實施的，2018年12月31日以前全部投運的太陽能熱發電示范項目，2019年以后國家將根據太陽能熱發電產業發展狀況、發電成本降低情況，適時完善太陽能熱發電價格政策，逐步降低新建太陽能熱發電價格水平。

專欄一：太陽能熱發電

太陽能熱發電是將太陽能轉化為熱能，再將熱能轉化為電能的全新新能源應用技術，它利用各種聚光鏡面聚集太陽的直接輻射，加熱導熱介質，經熱交換產生高溫高壓的蒸汽，蒸汽驅動汽輪機發電。通過熱交換器后的導熱介質流體返回集熱場再次加熱，同時在系統中設置儲熱罐，存儲富余的熱能量，在太陽能不足時對系統進行補給，從而加大了太陽能的利用效率。

目前，太陽能熱發電按照太陽能聚焦方式及結構的不同，分為塔式、槽式、菲涅爾式和碟式等四類。

(二)轄區內四個示范項目建設情況

1.中廣核德令哈槽式光熱發電項目

中廣核德令哈槽式光熱發電項目位于青海省海西州德令哈市太陽能工業園區，于2013年2月5日取得青海省發展改革委項目核準批復，由中廣核太陽能德令哈有限公司投資建設，采用拋物面槽式導熱油太陽能熱發電技術，建設190個槽式集熱器標準回路，配套9小時熔融鹽儲熱系統，光電系統轉換效率14.03%，占地面積約2.6平方公里，采光面積約62萬平方米，發電裝機容量5萬千瓦，項目利用亞開行低息貸款，總投資17億元。同時項目是國內首個開工的大規模商業化光熱發電項目，于2014年7月開工建設，2015年的8月主體施工安排進場，截至目前，全場設備和工程采購完成100%，已完成基礎建設和部分安裝作業。預計項目投運時間為2018年6月28日。項目送出線路計劃接入青海省發展投資有限公司投資建設的柏樹新能源匯集站。

中廣核德令哈槽式光熱發電項目建成投運后，年可節約近6萬噸標準煤，節能減排效果顯著，除體現清潔能源的環保效益以外，電站場所還將形成獨特的人文景觀，促進當地旅游業發展，同時解決勞動力就業問題。

專欄二：槽式太陽能熱發電

槽式太陽能熱發電是利用槽式拋物面反射鏡進行太陽能熱發電，將大量的槽型拋物面聚光集熱器串并聯排列，收集較高溫度的熱能，加熱導熱介質產生蒸汽，驅動汽輪機發電。

槽式發電系統目前技術相對成熟，應用最為廣泛，結構部件簡單，易于實現工業標準化批量生產和安裝，對太陽的跟蹤系統通常采取單軸跟蹤系統，跟蹤裝置較為簡化，并且出功均衡、并網友好。但其聚光比小，抗風性略差。

2.中控德令哈塔式光熱發電項目

中控德令哈塔式光熱發電項目位于青海省海西州德令哈市太陽能工業園區，于2012年2月20日獲得青海省發展改革委項目核準批復，由浙江中控所屬青海中控太陽能發電有限公司投資建設，采用自主研發的熔鹽塔式太陽能熱發電技術，設計配套6小時熔融鹽儲熱系統，光電系統轉換效率18%，占地面積約2.4平方公里，采光面積約55萬平方米，裝機容量5萬千瓦，項目總投資10.88億元。項目于2016年10月25日開工建設，截至目前，項目設計全部完成，全場設備和工程采購完成75%，已開始定日鏡基礎施工、立柱安裝和鏡體生產安裝，以及儲罐、電控樓基礎施工，吸熱塔基礎施工已至50米。按照施工進度計劃，2018年5月，完成全場土建工程施工;2018年7月，完成鏡場所有設備安裝;2018年11月，完成系統單體調試和系統調試;2018年12月，投入試運行并網發電。項目送出線路計劃接入中廣核5萬千瓦示范項目主變高壓側，之后共同并入柏樹匯集站。

中控德令哈塔式光熱發電項目建成投運后，由于設計優化，儲能時間將由申報獲批的6小時提高至7小時，年發電量由原申報的1.28億千瓦時提高至1.46億千瓦時。預計年節約標準煤4.8萬噸，年減排二氧化碳12.4萬噸。

專欄三：塔式太陽能熱發電

塔式太陽能熱發電也稱點式聚焦太陽能熱發電，利用大規模的定日鏡形成的定日鏡場陣列，將太陽輻射反射至位于高塔頂部的吸熱器，加熱導熱介質，經熱交換后產生蒸汽，以驅動汽輪機發電。

塔式關鍵技術是定日鏡跟蹤定位系統。具有熱傳遞路程短、聚光比和溫度高、出功均衡、發電效率高、并網友好、效率提升與成本下降潛力大等優點，但塔式系統必須規模化利用，占地要求高，單次投資較大，因采用雙軸跟蹤系統，鏡場的控制系統較為復雜。

3.中國電建共和塔式光熱發電項目

中國電建共和塔式光熱發電項目位于青海省海南州共和縣生態太陽能發電園區，2015年10月28日青海省發展改革委同意該項目備案，由中國電建西北勘測設計研究院有限公司投資建設，采用自主設計的熔鹽塔式太陽能熱發電技術，設計配套6小時熔融鹽儲熱系統，光電系統轉換效率15.54%，采光面積約52萬平方米，裝機容量5萬千瓦，項目總投資11.94億元。項目于2017年6月18日舉行奠基儀式，目前只完成了進場道路、圍欄及發電區場平。預計年底完成初步設計修編，配合設備招標采購及現場施工進度計劃，預計2019年6月設備調試并網。項目送出將接入青海電網目前已經投運的共塔330kV匯集站。

中國電建共和塔式光熱發電項目建成投運后，預計年節約標準煤5.21萬噸，年減排二氧化碳15.7萬噸、氮氧化物601.7噸、煙塵704.2噸。

4.黃河公司德令哈塔式光熱發電項目

黃河公司德令哈塔式光熱發電項目原計劃位于青海省海西州德令哈市，2015年6月青海省發展改革委同意該項目備案，由國電投黃河上游水電開發有限責任公司等公司共同投資建設，采用水工質塔式太陽能熱發電技術，設計配套3.7小時熔融鹽儲熱系統，光電系統轉換效率15%，裝機容量13.5萬千瓦，為本輪裝機容量最大的示范項目，項目總投資32億元。目前，該項目因選址和技術路線等方面的問題，無法在2018年底前并網投運。

二、存在的問題

縱觀四個太陽能熱發電示范項目，預期都具有良好的環保性、高效性等特點。但在項目建設，以及預期投產運營后仍存在一些問題，具體表現在以下幾個方面：

(一)部分項目建設進度慢

國家能源局《關于建設太陽能熱發電示范項目的通知》(國能新能[2016]223號)要求，示范項目應在2016年9月30日前完成備案，盡早開工建設，原則上應在2018年底前建成投產。從目前情況看，四個示范項目均在2016年9月30日前完成核準或備案，中控和中廣核項目建設進度正常，預期在2018年底能夠并網投運;中國電建、黃河公司項目均未進入實質性開工建設階段，并網投運時間預計將滯后于國家能源局建成投運時限要求，無法享受1.15元/千瓦時的光熱發電標桿電價，影響了示范效應的正常發揮。太陽能熱發電項目需要提前介入、定位，做好調查研究、論證、資源測試等前期準備工作，中國電建和黃河公司兩個項目建設進度比較慢，在廠址選擇、技術定型、方案設計、設備施工采購等多方面產生桎梏，影響了建設工作正常開展，究其原因，一方面投資方自身對項目前期準備和論證不夠充分，決策不夠周密;另一方面，光熱技術屬于新技術，尤其在示范階段，技術設計缺乏規范，指標設計沒有標準，更無可參考借鑒的成功范例，增加了項目實施的不確定性，這更是一個不斷試錯修正的過程。

(二)建設期配套政策不到位

1.土地成本高

太陽能熱發電項目占地面積大，選址要求也較光伏發電更為嚴格，但項目土地投資費用高，加大了項目建設期資金投入。據中廣核太陽能德令哈有限公司反映，目前該公司土地使用方面，已繳納和需繳納共三項費用：一是征用土地給當地牧民經濟補償已經支付完畢;二是耕地占用稅已經支付完畢;三是草原征占用費用，2015年該公司已經取得土地證，近期有關部門通知該公司因占用草原，需接受處罰再補辦草原征占用手續，處罰金額及征占費用目前還無法準確計算。

2.融資難度大

太陽能熱發電技術是試驗示范階段的新技術，屬于創新型的技術發展理念，在具體項目的技術和管理上都缺乏經驗，造成許多金融機構采取觀望態度，項目業主獲得融資難度大，特別是民營企業，雖具有較強的技術能力，但企業整體實力弱，融資更加困難;另一方面，目前風電、光伏發電等新能源所面臨的棄風、棄光不能全額消納，可再生能源補貼下降和到位滯后等情況，今后是否會發生在太陽能熱發電項目上，造成貸款回收困難，也加大了金融機構放貸謹慎性。

3.并網接入費用高

中控、中廣核項目并網接入系統建設，根據兩個項目核準批復文件及青海省電力公司并網接入計劃，中控項目自建送出線路至中廣核示范項目主變高壓側，再由中廣核和中控合建送出線路至由青海省發展投資有限公司投資建設的柏樹新能源匯集站，最終并入青海電網。目前，中廣核、中控項目正與青海省發展投資有限公司協調接入匯集站問題，青海省發展投資有限公司表示：中廣核、中控項目須分別支付大額資金，方能接入匯集站。雙方多次協商，仍無法達成一致，兩個項目并網接入、投產運營時間尚存在不確定性。

(三)項目業主對投運后預期收益不樂觀

太陽能熱發電示范項目以推動推動光熱產業的規模化和產業集成的能力為主要目標，但投資收益仍是項目投資方密切關注的現實問題。2018年底前投運的青海省示范項目，執行國家核定的太陽能熱發電項目標桿電價1.15元/千瓦時，其中0.2277元/千瓦時青海省平均購電價部分，由青海電網按月及時結算，剩余0.9223元/千瓦時屬于可再生能源電價補貼，應先進入補貼目錄，才能取得相應的補貼收入，而目前補貼目錄的申報周期為一年，間隔時間較長，并且補貼發放延遲的情況已經常態化。并且項目業主擔憂未來是否會因送出和消納的問題，出現棄光限電窘況，在項目不能有效保證設備利用小時，無法及時足額獲得可再生能源補貼的情況下，項目將無法正常生產經營。

三、政策建議

(一)加強規劃引導，釋放后續示范項目

太陽能熱發電是綜合產業，需要對光電技術、儲能技術、裝備制造、施工工藝、傳統電力等因素進行整合，建立示范項目制度的目標：一是擴大太陽能熱發電產業規模，通過示范項目建設，形成國內光熱設備制造產業鏈，建立并完善太陽能熱發電技術規范和標準，盡快達到商業化運營規模要求;二是培育系統集成商，通過示范項目建設，培育若干具備全面工程建設能力的系統集成商，以適應后續太陽能熱發電發展的需要。因此，建議加強規劃引導，同時支持在建項目續建，釋放后續示范項目，保持并增加項目投資方對技術研發和項目運營人力、物力、財力投入，通過項目設計、建設、運行培養人才積累經驗，促進太陽能熱相關裝備的研發，以及統一標準下的大規模量產復制，降低投資建設成本，提升項目運營管理水平。

(二)加大配套政策支持力度，確保項目順利實施

太陽能熱發電項目是并網友好型的清潔能源，具有明顯的“綠色、節約”的環保特性，完全符合習近平總書記在十九大報告中提出的“壯大清潔能源產業，推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系”的要求，應是今后一段時期重點支持發展的領域。因此，建議國家制定進一步支持太陽能熱發電項目建設在土地、財政、稅費、信貸、行政審批、并網接入等方面的政策，督促地方政府和電網企業貫徹落實相關政策要求，并切實解決項目建設過程中遇到的實際問題，確保項目順利實施，充分發揮項目的產業化示范作用。

(三)完善相關保障政策制度，提升對項目預期的信心

在太陽能熱發電產業的初期階段，項目正常生產經營取得投資回報，是決定產業未來能否持續發展的重要因素。建議國家進一步完善可再生能源全額收購相關政策，并對太陽能熱發電給予一定傾斜，充分發揮光熱發電效率，進一步降低成本;建立太陽能熱發電電價補貼目錄申報和發放綠色通道，確保項目能夠及時足額取得電價補貼，確保項目建成投運后正常生產經營。利用政策保障，消除項目投資方對項目預期的各種疑慮，促進產業健康有序發展。